Наш адрес:
400121, Волгоград,
ул.Елецкая 21, офис 216

Телефоны:
8-8442-50-20-07
8-937-720-67-47

E-mail:
[email protected]

Принципами государственного кредита являются


§ 2. Принципы государственного кредита

Глава 24. Государственный и муниципальный кредит

611

Участие государства в кредитной деятельности предполагает унификацию основных правил осуществления этой части фи­ нансовой компетенции, формирование определенных принци­ пов. Принципы государственного кредита обеспечивают реали­ зацию двух целей: сочетание публичных и частных интересов всех субъектов деятельности в сфере государственного кредито­ вания; повышение эффективности кредитных отношений с участием государства.

Государственный кредит основывается на принципах добро­ вольности, возмездности, целевой направленности государст­ венных кредитных средств, обеспеченности, срочности и воз­ вратности.

Принцип добровольности государственного кредита имеет конституционную природу, поскольку в силу ч. 4 ст. 75 Кон­ ституции РФ государственные займы размещаются на добро­ вольной основе. Добровольность в отношениях, связанных с государственным кредитом, проявляется в двух аспектах. Вопервых, частный субъект добровольно принимает решение о вступлении в кредитные отношения с государством. Другими словами, потенциальный контрагент публичной власти вправе предоставлять государству свои временно свободные денежные средства или расходовать их по другим направлениям.Во-вто­рых, добровольность в рассматриваемых отношениях проявля­ ется в конституционном запрете на принуждение субъектов к заключению договора займа по временному использованию свободных денежных средств государства. Так, БК РФ установ­ лено, что инициатива вступления в межбюджетные кредитные правоотношения может исходить только от субъектов РФ в ли­ це их исполнительных органов (п. 3 ст. 104, п. 1 ст. 137).

Принцип добровольности проявляется и в процессе управ­ ления государственным долгом. Например, постановлением Правительства РФ от 20 июля 1998 г. № 843 «О мерах по стаби­ лизации ситуации на рынках государственных долговых обяза­ тельств Российской Федерации» Министерству финансов РФ совместно с Центральным банком РФ поручено осуществить на основе принципа добровольности все необходимые мероприя­ тия по досрочному погашению государственных бескупонных облигаций1 ; в постановлении Правительства РФ от 21 июля 2004 г. № 366 «О проведении в2004—2010годах реструктуриза-

1 СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3873.

612

Финансовое право России. Особенная часть

ции денежных обязательств перед Российской Федерацией, принимаемых на себя субъектами Российской Федерации»1 за­ креплено, что переоформление в обязательства субъектов РФ денежных обязательств муниципальных образований и юриди­ ческих лиц осуществляется на добровольной основе; приказом Минфина России от 10 января 2006 г. № 1н «Об утверждении Положения об обслуживании государственных сберегательных облигаций»2 установлено, что выкуп и обмен государственных сберегательных облигаций осуществляются на добровольной основе.

Соблюдение принципа добровольности свидетельствует об уважении государством интересов иных публичных и частных субъектов, является обязательным условием функционирова­ ния государственного кредита.

Гарантией добровольности кредитных отношений с учас­ тием государства служит принцип возмездности, означающий уплату вознаграждения за пользование ссудным капиталом. Возмездность в отношениях по государственному кредиту вы­ ражается, как правило, в начислении процентов к основному долгу, которые, как и сумма погашения, вносятся в федераль­ ный бюджет или бюджет соответствующего субъекта РФ3 . Од­ нако наличие подобного юридического признака не означает присутствия элементагражданско-правовогорегулирования в государственном кредитовании, поскольку определение плат­ ности пользования кредитом, конкретного размера начисляе­ мых процентов является исключительной компетенцией Рос­ сийской Федерации или субъекта РФ, предоставляющего кре­ дитные ресурсы.

Кроме выплаты доходов по фиксированно установленной процентной ставке в российской практике осуществления госу­ дарственной кредитной деятельности используется плавающая процентная ставка, а также реализация долговых обязательств со скидкой (дисконтом) против их номинальной цены.

На размер процентной ставки существенное влияние оказы­ вают несколько условий: ставка рефинансирования Централь­ ного банка РФ, а также срок, на который предоставляется кре­ дит. Развитие рыночных отношений привносит в кредитную деятельность государства элемент саморегуляции, что обуслов-

1 СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3180.

2БНА. 2006. № 9.

3См., например, ст. 16 Федерального закона «О федеральном бюд­ жете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов».

Глава 24. Государственный и муниципальный кредит

613

ливает большую зависимость размера процентной ставки от спроса и предложения денежных средств на кредитном рынке.

Привлечение государством временно свободных денежных средств на условиях возмездности выражается не только в по­ лучении кредитором прямой выгоды в виде доходности госу­ дарственных ценных бумаг, но и в предоставлении участникам фондового рынка дополнительной выгоды в виде льготного на­ логообложения доходов и операций по государственным цен­ ным бумагам.

Принцип целевой направленности государственных кредитных

средств закреплен БК РФ и означает право стороны, предос­ тавляющей во временное пользование свои денежные средства, оговаривать цели их размещения.

Например, органы государственной власти субъектов РФ имеют право привлекать из федерального бюджета кредиты для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов, а также для финансирования расходов региональных бюджетов по погаше­ нию возникших долговых обязательств1 . Средства федерального бюджета в качестве бюджетного кредита субъекту РФ выдаются на финансирование кассовых разрывов, возникающих в ходе исполнения бюджета субъекта РФ2 .

Целевую направленность имеют и бюджетные кредиты, пре­ доставляемые юридическим лицам, в том числе иностранным. Цели, на которые может быть предоставлен государственный кредит, обязательно указываются при утверждении бюджета на очередной финансовый год.

При оформлении правоотношений по государственному кредитованию могут предусматриваться меры контроля (допол­ нительно к установленным бюджетным законодательством), обеспечивающие целевое использование выделенных денежных средств. Нецелевое использование государственных кредитных

1 См. ст. 932 БК РФ; Закон г. Москвы от 14 ноября 2007 г. № 43 «О государственном долге города Москвы»; Закон Тюменской области от 26 сентября 2006 г. № 494 «О государственном долге Тюменской об­ ласти».

2 Например, в 2008 г. Правительство РФ было наделено правом предоставлять бюджетные кредиты бюджетам субъектов РФ на покры­ тие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении ре­ гиональных бюджетов, а также на осуществление мероприятий по ли­ квидации последствий стихийных бедствий (см. ст. 16 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов»).

614 Финансовое право России. Особенная часть

средств образует состав финансового правонарушения и влечет применение мер ответственности в соответствии с БК РФ.

Целевую направленность имеют и правоотношения, в кото­ рых государство выступает в качестве заемщика. Так, ст. 13 Со­ глашения об учреждении Европейского банка реконструкции и развития (Париж, 29 мая 1990 г.) устанавливает, в частности, что «Банк принимает необходимые меры для того, чтобы сред­ ства от какого-либозайма, предоставленного или гарантиро­ ванного Банком... использовались только в целях, для которых Банк предоставил указанный займ»1 .

Принцип обеспеченности означает предоставление заемщи­ ком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату государственного кредита. По различным причинам должнику не всегда удается выполнить финансовые обязательства перед государством, а некоторые субъекты сознательно уклоняются от погашения государственного кредита. Поэтому государство вынуждено гарантировать возврат выданных кредитов посред­ ством применения к имуществу должника мер, установленных п. 3 ст. 932 БК РФ.

Бюджетный кодекс РФ содержит следующий закрытый пе­ речень способов обеспечения исполнения обязательств по воз­ врату бюджетного кредита: банковские гарантии, поручительст­ ва, государственные или муниципальные гарантии, залог иму­ щества, в том числе в виде ценных бумаг или паев. БК РФ устанавливает два обязательных требования к имуществу, пред­ ставляемому для обеспечения государственного кредита: размер обеспечения должен полностью (на 100%) покрывать сумму го­ сударственного кредита; обеспечение исполнения обязательств должно иметь высокую степень ликвидности.

При неспособности заемщика обеспечить исполнение обя­ зательств по государственному кредиту названными способами бюджетное законодательство исключает возможность предос­ тавления кредита за счет публичных денежных средств.

Принятие в обеспечение имущества низкой ликвидности яв­ ляется нарушением бюджетного законодательства и основани­ ем для привлечения к ответственности должностных лиц, до­ пустивших выдачу бюджетных кредитов с нарушением установ­ ленного порядка.

Принцип обеспеченности кредитов проявляется не только в тех правоотношениях, где государство выступает в качестве

1 Международное публичное право: Сб. документов / Сост.К. А. Бе-

кяшев, А. Г. Ходаков: В 2 т. Т. 1. М., 1996. С. 337.

Глава 24. Государственный и муниципальный кредит

615

кредитора, но и когда государство вынуждено осуществлять внешние заимствования. Так, в ст. 14 уже цитированного Со­ глашения об учреждении Европейского банка реконструкции и развития в качестве основного условия предоставления займов и гарантий названа максимальная безопасность вложений Бан­ ка посредством предоставления поручительства в отношении возврата суммы займа.

Принцип срочности означает предоставление или привлече­ ние кредита на определенное время, по истечении которого он должен быть возвращен. Срок по договору государственного кредита может быть определен действующим законодательст­ вом, кредитным или иным договором. Например, в соответст­ вии с БК РФ долговые обязательства Правительства РФ могут предоставляться на срок от одного года до 30 лет.

Принцип возвратности государственного кредита означает возвращение выданной денежной суммы кредитору. Возврат кредита может осуществляться двумя способами:

вся сумма кредита возвращается по истечении срока разо­ вым платежом;

в соответствии с договором государственного кредита допус­ кается возврат денежных средств частями. Важно отметить, что в этом случае проценты за пользование кредитом начисляются только на оставшуюся (невозвращенную) часть.

Принцип возвратности относится не только к действиям должника. Уполномоченные государственные органы, пред­ ставляющие государство в кредитных правоотношениях, обяза­ ны принять все предусмотренные законодательством меры по взысканию задолженности. Для реализации этой обязанности уполномоченный государственный орган вправе обратиться в суд в порядке искового производства или в арбитражный суд с заявлением о принуждении к исполнению денежного обяза­ тельства перед государством либо о возбуждении производства по делу о несостоятельности (банкротстве) в отношении долж­ ника, имеющего непогашенную задолженность.

Финансовым законодательством предусмотрено несколько гарантий возврата временно выданных государственных денеж­ ных средств. В частности, согласно ст. 932 БК РФ бюджетные кредиты могут предоставляться юридическому лицу только при отсутствии просроченной задолженности по ранее предостав­ ленным бюджетным средствам на возвратной основе. Обяза­ тельным условием предоставления государственного кредита является проведение предварительной проверки финансового состояния получателя кредита. Предварительный финансовый

616 Финансовое право России. Особенная часть

контроль может быть осуществлен финансовым органом соот­ ветствующего территориального уровня либо по его поручению иным уполномоченным органом.

Гарантией своевременного возврата полученных бюджетных кредитов являются положения ст. 933 и 934 БК РФ. Защита фи­ нансовых прав федерального бюджета обеспечивается п. 1 ст. 933 и п. 2 ст. 934 БК РФ, согласно которым в случае, если предоставленные из федерального бюджета бюджетные креди­ ты субъектам РФ не погашены в установленные сроки, остаток непогашенных кредитов, включая проценты, штрафы и пени, взыскивается в порядке, установленном Министерством фи­ нансов РФ, за счет межбюджетных трансфертов (за исключени­ ем субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюдже­ та), а также за счет отчислений от федеральных налогов и сбо­ ров, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ.

При нарушении сроков возврата и (или) использовании не по целевому назначению средств федерального бюджета, пре­ доставленных на возвратной основе бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам, а также при нарушении сроков исполне­ ния обязательств по предоставленным Российской Федерации государственным (муниципальным) гарантиям и поручительст­ вам суммы средств, подлежащие перечислению (взысканию) в федеральный бюджет:

удерживаются за счет доходов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты;

взыскиваются путем обращения взыскания на средства, пре­ дусмотренные для перечисления в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты (за исключением субвенций бюджетам субъ­ ектов РФ и местным бюджетам).

Правила и условия применения к субъектам РФ и муници­ пальным образованиям названных мер принуждения за нару­ шение сроков возврата и (или) использование не по целевому назначению средств, предоставленных должникам из федераль­ ного бюджета на возвратной основе, а также за нарушение сро­ ков исполнения обязательств по государственным (муници­ пальным) гарантиям и поручительствам установлены приказом Минфина России от 26 декабря 2007 г. № 152н «Об утвержде­ нии порядка удержания средств, подлежащих возврату в феде­ ральный бюджет»1 .

1 Российская газета. 2008. 20 февр.

Глава 24. Государственный и муниципальный кредит

617

Защита финансовых прав региональных бюджетов в кредит­ ных отношениях обеспечивается п. 2 ст. 933 БК РФ, согласно которой в случае, если предоставленные местным бюджетам из бюджета субъекта РФ бюджетные кредиты не погашены в уста­ новленные сроки, остаток непогашенного кредита, включая проценты, штрафы и пени, взыскивается за счет дотаций мест­ ному бюджету из бюджета субъекта РФ, а также за счет отчис­ лений от федеральных и региональных налогов и сборов, нало­ гов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в местный бюджет. Требования к по­ рядку взыскания остатков непогашенных кредитов, включая проценты, штрафы и пени, предоставленных из региональных и местных бюджетов, установлены приказом Минфина России от 12 ноября 2007 г. № 104н «Об утверждении общих требова­ ний к порядку взыскания остатков непогашенных кредитов, предоставленных из бюджетов субъектов Российской Федера­ ции и муниципальных районов»1 .

§ 3. Государственный долг. Управление государственным долгом

В результате привлечения государством заемных денежных средств образуется государственный долг.

Государственным долгом РФ являются долговые обязатель­ ства России перед физическими и юридическими лицами, ино­ странными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязатель­ ства по государственным гарантиям, предоставленным Россий­ ской Федерацией. В России действует единая система учета и регистрации государственных заимствований в долговой книге, которую ведет Минфин России2 .

Государственный долг необходимо отличать от субфедераль­

ного

долга, которым является

государственный долг

субъек­

та

РФ,

представляющий

собой

совокупность долговых

обяза­

тельств

соответствующего

региона.

Российская Федерация не несет ответственности по долго­ вым обязательствам субъектов РФ, если указанные обязательст-

1 Российская газета. 2007. 22 дек.

2 Требования по структуре долговой книги, а также по порядку ее ведения и хранения определены «Порядком ведения Государственной долговой книги Российской Федерации в Министерстве финансов Российской Федерации», утв. приказом Министерства финансов РФ от 20 декабря 2007 г. № 140н (БНА. 2008. № 6).

618 Финансовое право России. Особенная часть

ва не были гарантированы Российской Федерацией. В свою очередь, субъекты РФ не отвечают по долговым обязательст­ вам Российской Федерации, а также по субфедеральным дол­ гам друг друга, если указанные обязательства не были ими га­ рантированы.

Государственный долг является прямым следствием кредит­ ной политики государства, и его состав зависит от форм госу­ дарственного кредита, используемых для привлечения временно свободных денежных средств в распоряжение публичной власти. В этой связи ст. 98 БК РФ обоснованно включает в объем госу­ дарственного долга Российской Федерации только суммы основ­ ного долга по кредитам, номинальную сумму долга по государст­ венным ценным бумагам и объем обязательств по выданным Россией гарантиям. Не образует состава государственного долга выплата процентов и непроцентных доходов по государствен­ ным заимствованиям, поскольку согласно ст. 69 БК РФ они яв­ ляются самостоятельной формой расходов федерального бюдже­ та. Следовательно, состав государственного долга образуют не все долговые обязательства Российской Федерации, а только те из них, которые стали объектами правоотношений по государст­ венному кредиту.

Гарантом платежеспособности государства по своим кредит­ ным обязательствам выступает государственная казна, за счет имущества которой полностью и без условий обеспечивается го­ сударственный долг. Государственный долг субъекта РФ полно­ стью и без условий обеспечивается всем находящимся в собст­ венности субъекта РФ имуществом, составляющим казну субъ­ екта РФ.

Несмотря на то что кредитные отношения государства обес­ печиваются его казной, погашение долговых обязательств и их обслуживание осуществляются за счет доходов федерального бюджета. БК РФ предписывает федеральным органам государ­ ственной власти использовать все полномочия по формирова­ нию доходов федерального бюджета в целях погашения долго­ вых обязательств и обслуживания государственного долга Рос­ сийской Федерации.

Государственный долг классифицируется по нескольким ос­ нованиям.

В зависимости от срока погашения государственных долговых обязательств государственный долг подразделяется на:

капитальный — представляющий собой общую сумму задол­ женности государства по непогашенным долговым обязательст­ вам и невыплаченным по ним процентам;

Глава 24. Государственный и муниципальный кредит

619

текущий — представляющий собой сумму расходов государ­ ства по всем долговым обязательствам, срок погашения кото­ рых уже наступил.

В зависимости от срока привлечения государственные долго­ вые обязательства подразделяются на:

краткосрочные — привлекаемые на срок до одного года;среднесрочные — привлекаемые на срок от одного года до пя­

ти лет; долгосрочные — привлекаемые на срок от 5 до 30 лет.

Долговые обязательства России не могут превышать срока

действия в 30 лет.

от валюты

обязательств

В зависимости

государственный

долг подразделяется

на:

внутренний — выраженный в

валюте РФ,

т. е. в рублях.

В объем государственного внутреннего долга включаются ос­ новная номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации; объем основного долга по кредитам, полученным Российской Федерацией; объем основ­ ного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, по­ лученным Российской Федерацией от бюджетов других уров­ ней; объем обязательств по государственным гарантиям, пре­ доставленным Российской Федерацией;

внешний — выраженный в иностранной валюте. В объем го­ сударственного внешнего долга включаются объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, а также объем основного долга по получен­ ным Российской Федерацией кредитам правительств иностран­ ных государств, кредитных организаций, фирм и международ­ ных финансовых организаций.

В некоторых случаях дополнительным критерием по разгра­ ничению государственного долга на внешний и внутренний мо­ жет служить субъектный состав. Предоставление кредитных средств государству резидентами свидетельствует об образова­ нии внутреннего долга; заимствование денежных средств у не­ резидентов ведет к образованию внешнего долга.

Современная кредитная деятельность России указывает на усилившееся взаимодействие внешнего и внутреннего долга. Так, часть внутреннего долга по государственным краткосроч­ ным облигациям была трансформирована в краткосрочный внешний долг, в то время как для погашения внешнего долга эмитируются новые государственные ценные бумаги, разме­ щаемые на внутреннем фондовом рынке.

620

Финансовое право России. Особенная часть

Являясь следствием кредитной деятельности государства, имеющей юридическую форму, государственный долг может существовать только в определенных формах, выработанных экономической практикой и зафиксированных законодательст­ вом.

Следовательно,

форма государственного долга — это юриди­

чески

оформленные

экономические

отношения,

образующие долго­

вые

обязательства

Российской

Федерации.

Согласно ст. 98 БК РФ структура государственного долга Российской Федерации представляет собой группировку долго­ вых обязательств Российской Федерации по видам долговых обязательств.

Долговые обязательства Российской Федерации могут суще­ ствовать в виде обязательств по:

1) кредитам, привлеченным от имени Российской Федера­ ции как заемщика от кредитных организаций, иностранных го­ сударств, в том числе по целевым иностранным кредитам (за­ имствованиям) международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридиче­ ских лиц;

2)государственным ценным бумагам, выпущенным от име­ ни Российской Федерации;

3)бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы РФ;

4)государственным гарантиям Российской Федерации;

5)иным долговым обязательствам, ранее отнесенным в со­ ответствии с законодательством Российской Федерации на го­ сударственный долг Российской Федерации.

Государственный долг представляет собой комплексное эко­ номико-правовоеобразование, особый механизм финансовых отношений, требующий регулирования системой различных методов.

Управление

государственным

долгом —

это

совокупность

фи­

нансовых

операций

государства по обеспечению единства планиро­

вания и

учета всех

операций

по

привлечению,

погашению и

обслу­

живанию

внешних

и

внутренних

государственных заимствований,

а

также

относительно

предоставления

государственных

гаран­

тий.

Управление государственным внутренним и внешним дол­ гом относится к компетенции Правительства РФ.

Глава 24. Государственный и муниципальный кредит

621

Непосредственно функции по управлению государственным долгом осуществляет Министерство финансов РФ, основными задачами которого является разработка программ государствен­ ных заимствований и их реализация от имени Российской Фе­ дерации, а также управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации. В соответствии с воз­ ложенными на него задачами Минфин России совместно с Центральным банком РФ проводит операции по обслуживанию государственного долга, осуществляет необходимые меры по совершенствованию его структуры и оптимизации расходов по его обслуживанию.

Управление государственным долгом отнесено федеральным законодательством и к обязанностям Центрального банка РФ, который консультирует Минфин России по вопросам графика выпуска государственных ценных бумаг и погашения государ­ ственного долга с учетом их воздействия на состояние банков­ ской системы России и приоритетов единой денежно-кредит­ной политики. Операции по обслуживанию государственного долга Центральный банк РФ осуществляет без взимания ко­ миссионного вознаграждения.

Основными методами регулирования государственного дол­ га являются: реструктуризация, конверсия, новация, пролонга­ ция и уступка права требования.

Реструктуризация означает основанное на соглашении сто­ рон прекращение долговых обязательств, составляющих госу­ дарственный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими дру­ гие условия обслуживания и погашения. В процессе реструкту­ ризации может быть осуществлено частичное списание суммы основного долга.

В условиях долгового кризиса реструктуризация задолжен­ ности становится одним из первичных механизмов управления государственным долгом, поскольку предоставляет должнику возможность отсрочки выплаты долга, изменения графика по­ гашения или обслуживания эмитированных ценных бумаг. Промежуточным итогом реструктуризации является предостав­ ление должнику льготного периода, в течение которого выпла­ чиваются только проценты по долговым обязательствам. Пре­ доставление льготного периода выгодно не только должнику, но и кредитору, поскольку за это время заемщик может моби­ лизовать дополнительные финансовые ресурсы для поднятия внутренней экономики и создания тем самым благоприятных условий погашения государственного долга. В частности, в

622 Финансовое право России. Особенная часть

1996 г. внутренний долг России в иностранной валюте был пе­ реоформлен в государственные облигации1 .

Условия проведения реструктуризации внутреннего долга определены БК РФ и заключаются в погашении долговых обя­ зательств путем выпуска новых долговых обязательств в объеме погашаемых с одновременным установлением новых условий обслуживания и сроков погашения размещаемого долга. На­ пример, ст. 23 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» преду­ смотрена реструктуризация денежных обязательств (задолжен­ ности) перед Российской Федерацией, которая производится путем их консолидации с одновременным списанием задол­ женности по начисленным пеням и штрафам и предоставлени­ ем равномерной рассрочки уплаты консолидированной задол­ женности. Реструктуризация как способ управления государст­ венным долгом применяется при переоформлении внутренних денежных обязательств перед Российской Федерацией2 .

Реструктуризация внешнего долга возможна, как правило, с согласия международных финансовых организаций — кредито­ ров при наличии условий, выработанных международной фи­ нансово-кредитнойпрактикой. В составе Международной ассо­ циации развития образован специальный Фонд для сокраще­ ния долгов(Debt-ReductionFacility Fund) в размере 100 млн долл. США, который предоставляет странам льготные кредиты для погашения высокого внешнего долга.

Одним из основных условий реструктуризации внешнего долга выступает нахождение государства-должникана грани банкротства. В частности, внешние кредиторы могут пред­ ложитьгосударству-должникупринять программу финансо­ вой стабилизации, разработанную и финансируемую Между­ народным валютным фондом, программу совершенствования системы государственного управления, программу повышения эффективности экономической политики, разработанные и фи­ нансируемые Международным банком реконструкции и разви­ тия.

1 См.: Указ Президента РФ от 31 января 1996 г. № 126 «О некото­ рых мерах по упорядочению работы с внешним и внутренним валют­ ным долгом Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 534.

2 См., например, постановление Правительства РФ от 21 июля 2004 г. № 366 «О проведении в2004—2010годах реструктуризации де­ нежных обязательств перед Российской Федерацией, принимаемых на себя субъектами Российской Федерации».

Глава 24. Государственный и муниципальный кредит

623

Конверсия государственного долга означает совокупностьфинансово-правовыхмеханизмов, направленных на сокраще­ ние долга. В результате конверсии происходит замена внешнего долга на другие виды обязательств какфинансово-правовые,так игражданско-правовые.Так, возможен перевод государст­ венного долга в инвестиции промышленностигосударства-кре­дитора, погашение долга товарными поставками, выкуп собст­ венного долга на особых условиях, обмен долга на долговые обязательства государств, не являющихся первоначальными сторонами в кредитном договоре, взаимозачет финансовых тре­ бований и др.1

В отличие от реструктуризации конверсия направлена не на отсрочку платежей, а на сокращение денежного объема госу­ дарственного долга. Относительно кредитов, выданных Россией другим странам, конверсия является одним из наиболее опти­ мальных способов управления государственным долгом, по­ скольку создает возможность для льготного режима вывоза прибыли, инвестирования в наиболее выгодные отрасли хозяй­ ствования, доступа на закрытые рынки и т. д. В настоящее вре­ мя Украина частично погашает свою задолженность перед Рос­ сией, не взимая арендную плату за пользование бухтами г. Се­ вастополя.

Вместе с тем необходимо учитывать, что при чрезмерной конверсии государственного долга названными способами воз­ можна потеря контроля за поступлением в Россию валютных средств и дешевых импортных товаров, что может повлечь ин­ фляционные процессы.

Новация государственного долга означает прекращение обя­ зательства соглашением сторон о замене первоначального кре­ дитного договора другим обязательством. Новое обязательство предусматривает иной предмет или способ исполнения. Глав­ ным условием новации является сохранение субъектного соста­ ва обязательства. Так, на основании постановления Правитель­ ства РФ от11 августа 2005 г. № 506 «Об ограничении срока проведения новации облигаций внутреннего государственного

1 См., например: приказ Минфина России от 10 января 2006 г. № 1н «Об утверждении Положения об обслуживании государственных сберегательных облигаций»; Постановление Правительства РФ от 21 марта 2007 г. № 169 «О порядке проведения конверсионных опера­ ций «долг в обмен на товары и (или) услуги», связанных с погашением и обслуживанием государственного внешнего долга Российской Феде­ рации» // СЗ РФ. 2007. № 13. Ст. 1585.

624 Финансовое право России. Особенная часть

валютного облигационного займа III серии»1 была осуществле­ на новация облигаций внутреннего государственного займа на­ званной серии на облигации государственного валютного обли­ гационного займа 1999 г.

Новация может коснуться и других элементов обязательства, включая саму его сущность. Так, возможен переход в заемное обязательство долга, возникшего из любого другого основания, например купли-продажи,аренды имущества и наоборот. В ча­ стности, в 1993 г. государства — бывшие республики Союза ССР погашали свои государственные долги перед Российской Федерацией в имущественной форме: поставками товаров, пе­ редачей собственности, пакетов акций ключевых производст­ венных объектов; в1995—1996гг. государственный долг России перед странами — членами бывшего Совета Экономической Взаимопомощи погашался поставками российских товаров2 . В 2007 г. были прекращены обязательства по облигациям внут­ реннего государственного валютного облигационного займа пу­ тем заключения с владельцами указанных обязательств догово­ ров об отступном3 .

Пролонгация государственного долга означает продление срока действия долгового обязательства.

Уступка права требования представляет собой замену одного кредитора другим. Данный метод регулирования государствен­ ного долга может выражаться в продаже государством своей де­ биторской задолженности третьим лицам.

Бюджетным кодексом РФ установлены требования к пре­ дельному объему государственного долга и к предельному объе­ му государственных заимствований России. По общему прави­ лу максимальная сумма государственных внешних заимство­ ваний не должна превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга России. Конкретные предельные объемы государственного внутреннего долга и государственного внешнего долга, а также

пределы внешних заимствований

утверждаются федеральным

1

СЗ РФ. 2005. № 34. Ст. 3502.

2

См.: Постановление Верховного

Совета РФ от 30 июня 1993 г.

№ 5301-1«О государственных кредитах правительствам государств — бывших республик Союза ССР» // ВВС РФ. 1993. № 28. Ст. 1071.

3 См.: Постановление Правительства РФ от 20 июня 2007 г. № 387 «О порядке заключения с владельцами облигаций внутреннего госу­ дарственного валютного облигационного займа III серии, не осущест­ вившими новацию по этим облигациям, договоров об отступном и по­ гашения указанных облигаций» // СЗ РФ. 2007. № 26. Ст. 3191.

studfiles.net

12.1. Понятие, функции и принципы государственного кредита как правового института

ТЕМА 12. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КРЕДИТ И ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОЛГ

Государственный кредит представляет собой одну из форм существования публичных финансов наряду с бюджетами и внебюджетными государственными фондами и входит в число основных способов привлечения государством дополнительных денежных средств и увеличения его финансовых возможностей.

Существование государственного кредита вполне закономерно, поскольку кредитное финансирование расходов государства обусловлено объективным противоречием между действием закона неуклонного возрастания общественных потребностей и ограниченными бюджетными возможностями государства. С расширением экономических и социальных функций государства в условиях рыночной экономики соответствующие расходы неизбежно возрастают. Посредством кредита государство может привлечь дополнительные финансовые ресурсы для их осуществления.

Государственный кредит может быть охарактеризован как экономическая и правовая категория. Как экономическая категория государственный кредит представляет собой систему денежных отношений, возникающих в связи с привлечением государством на основе добровольности временно свободных денежных средств граждан и юридических лиц. Как правовая категория государственный кредит – это самостоятельный институт финансового права, представляющий собой совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе привлечения государством временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на условиях добровольности, возвратности, срочности и возмездности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения, а также предоставления государством денежных средств в кредит зарубежным государством и иным субъектам международного права.

Государственный кредит отличается от банковского прежде всего тем, что средства, взятые взаймы государством, как правило, не имеют инвестиционного характера, т. е. не направляются на обеспечение процесса расширенного воспроизводства и создание новой стоимости, а трансформируются в дополнительные финансовые ресурсы, а направляются на покрытие всей совокупности государственных расходов.

Государственный кредит совмещает в себе функции финансов и функции кредита. Как элемент финансовой системы, государственный кредит выполняет распределительную, регулирующую и контрольную функции.

Распределительная функция государственного кредита проявляется в перераспределении части вновь созданной стоимости на особых принципах: срочности, возвратности и платности.

Регулирующая функция государственного кредита проявляется во влиянии государства посредством вступления им в кредитные отношения на определенные общеэкономические пропорции: состояние денежной массы, уровень процентных ставок и др.

Контрольной функцией государственного кредита является учет и контроль за целевым и рациональным использованием средств, привлекаемых и выделяемых государством.

Отношения в сфере государственного кредитования строятся на основе определенных принципов: добровольности, возмездности, целевой направленности, срочности и возвратности.

Принцип добровольности предполагает свободу усмотрения и волеизъявления субъектов по поводу приобретения различного рода государственных ценных бумаг, что предполагает добровольность вступления в отношения в сфере государственного кредита.  

Ю.А. Крохина рассматривает данный признак государственного кредита в двух аспектах. Во-первых, частный субъект добровольно принимает о вступлении в кредитные отношения с государством. Другими словами, потенциальный контрагент публичной власти вправе предоставлять государству свои временно свободные денежные средства или расходовать их по другим направлениям. Во-вторых, добровольность в рассматриваемых отношениях проявляется в конституционном запрете на принуждение субъектов к заключению договора займа по временному использованию свободных денежных средств государства[1]]договора займа по временному использованию свободных денежных средств титуционном запрете на принуждение субъектов к заключени.

Соблюдение государственными органами данного основополагающего признака государственного кредита свидетельствует об уважении государством интересов иных публичных и частных субъектов, является обязательным условием функционирования государственного кредита.

Необходимо отметить, что в отдельных случаях государство может отступать от данного принципа, оказывая как косвенное давление на физических и юридических лиц (например, путем интенсивной рекламы), так и напрямую устанавливая обязательность займов, что обычно происходит в критические для государства моменты экономического развития. 

Принцип возмездностиозначает уплату вознаграждения за пользование кредитными ресурсами, которое, как правило, выражается в виде определенной денежной суммы (процентов). Многообразие видов государственных займов предполагает иные формы получения дохода (например, натуральная форма при получении выигрыша в виде товара определенного потребительского назначения). Источником погашения государственных займов и выплаты процентов по ним выступают средства бюджета.

Возмездность государственных заимствований предполагает также возможность получения кредитором иных выгод. Законодательство многих стран мира, в том числе и Беларуси, определяя правовой режим заимствований (как правило, внутренних), предоставляет государственным кредиторам налоговые льготы по доходам государственных ценных бумаг и иные преимущества, которые можно рассматривать как дополнительные выгоды (например, освобождаются от обложения подоходным налогом доходы физических лиц, полученные по государственным ценным бумагам Республики Беларусь). Характер данных выгод определяется государством в зависимости от текущей экономической ситуации.   

Целевая направленность проявляется в том, что привлекаемые в результате государственного кредита средства имеют специфический целевой характер – они направляются, как правило, на покрытие бюджетного дефицита.

Принцип срочности предполагает, что по истечении срока, на который был предоставлен государственный кредит, он должен быть возвращен. В связи с вышеуказанным принципом государственный кредит может быть краткосрочным (до года) и долгосрочным (свыше года).

Принцип возвратности, который корреспондируется с принципом срочности, означает что кредитно-денежные средства должны быть возвращены, а экономической основой возврата служат непрерывность кругооборота средств и их наличие к сроку возврата ссуды. В данном принципе заключена сущность кредитных отношений.

[1] Крохина Ю.А. Финансовое право России: учебник. – 3–е изд.  – М., 2008. – С. 611

ebooks.grsu.by

§ 2. Принципы государственного кредита

Участие государства в кредитной деятельности предполагает унификацию основных правил осуществления этой части фи­нансовой компетенции, формирование определенных принци­пов. Принципы государственного кредита обеспечивают реали­зацию двух целей: сочетание публичных и частных интересов всех субъектов деятельности в сфере государственного кредито­вания; повышение эффективности кредитных отношений с уча­стием государства.

Государственный кредит основывается на принципах добро­вольности, возмездности, целевой направленности государ­ственных кредитных средств, обеспеченности, срочности и воз­вратности.

Принцип добровольности государственного кредита имеет конституционную природу, поскольку в силу ч. 4 ст. 75 Консти­туции РФ государственные займы размещаются на доброволь­ной основе. Добровольность в отношениях, связанных с госу­дарственным кредитом, проявляется в двух аспектах. Во-пер­вых, частный субъект добровольно принимает решение о вступлении в кредитные отношения с государством. Другими словами, потенциальный контрагент публичной власти вправе предоставлять государству свои временно свободные денежные средства или расходовать их по другим направлениям. Во-вто­рых, добровольность в рассматриваемых отношениях проявля­ется в конституционном запрете на принуждение субъектов к заключению договора займа по временному использованию сво­бодных денежных средств государства. Так, БК РФ установле­но, что инициатива вступления в межбюджетные кредитные правоотношения может исходить только от субъектов РФ в лице их исполнительных органов (п. 3 ст. 104, п. 1 ст. 137).

Принцип добровольности проявляется и в процессе управле­ния государственным долгом. Например, постановлением Пра­вительства РФ от 20 июля 1998 г. № 851 «О мерах по стабилиза­ции ситуации на рынках государственных долговых обязательств

586

Финансовое право России. Особенная часть

Российской Федерации» Министерству финансов РФ совместно с Центральным банком РФ поручено осуществить на основе принципа добровольности все необходимые мероприятия по дос­рочному погашению государственных бескупонных облигаций1.

Соблюдение принципа добровольности свидетельствует об уважении государством интересов иных публичных и частных субъектов, является обязательным условием функционирования государственного кредита.

Гарантией добровольности кредитных отношений с участи­ем государства служит принцип возмездности, означающий упла­ту вознаграждения за пользование ссудным капиталом. Возмез-дность в отношениях по государственному кредиту выражается, как правило, в начислении процентов к основному долгу, кото­рые так же, как и сумма погашения, вносятся в федеральный бюджет или бюджет соответствующего субъекта РФ2. Однако наличие подобного юридического признака не означает присут­ствия элемента гражданско-правового регулирования в государ­ственном кредитовании, поскольку определение платности пользования кредитом, конкретного размера начисляемых про­центов является исключительной компетенцией Российской Федерации или субъекта РФ, предоставляющего кредитные ре­сурсы.

Кроме выплаты доходов по фиксированно установленной процентной ставке в российской практике осуществления госу­дарственной кредитной деятельности используется плавающая 'процентная ставка, а также реализация долговых обязательств со скидкой (дисконтом) против их номинальной цены.

На размер процентной ставки существенное влияние оказы­вают несколько условий: ставка рефинансирования Централь­ного банка РФ, связанный с ней закрепленный в п. 1 ст. 98 БК РФ запрет на изменение процентной ставки, а также срок, на который предоставляется кредит. Развитие рыночных отноше­ний привносит в кредитную деятельность государства элемент саморегуляции, что обусловливает большую зависимость разме­ра процентной ставки от спроса и предложения денежных средств на кредитном рынке.

1  СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3873.

2  См., например, ст. 61 Федерального закона «О федеральном бюд­жете на 2001 год»; ч. 1 ст. 58 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год».

Глава 23. Государственный и муниципальный кредит

587

Привлечение государством временно свободных денежных средств на условиях возмездности выражается не только в полу­чении кредитором прямой выгоды в виде доходности государ­ственных ценных бумаг, но и в предоставлении участникам фондового рынка дополнительной выгоды в виде льготного на­логообложения доходов и операций по государственным цен­ным бумагам.

Принцип целевой направленности государственных кредитных средств закреплен БК РФ и означает право стороны, предостав­ляющей во временное пользование свои денежные средства, оговаривать цели их размещения.

Например, органы государственной власти субъектов РФ имеют право привлекать из федерального бюджета кредиты для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов, а также для финансирования расходов региональных бюджетов по по­гашению возникших долговых обязательств1. Средства феде­рального бюджета в качестве бюджетной ссуды субъекту РФ выдаются на финансирование кассовых разрывов, возникаю­щих в ходе исполнения бюджета субъекта РФ (п. 1 ст. 137 БК РФ)2.

Целевую направленность имеют и бюджетные кредиты, пре­доставляемые юридическим лицам, не являющимся государ­ственными или муниципальными унитарными предприятиями, бюджетными учреждениями (ст. 76 БК РФ). Цели, на которые может быть предоставлен государственный кредит, обязательно указываются при утверждении бюджета на очередной финансо­вый год.

1  См. п. 1 ст. 104 БК РФ; ст. 3 Закона Архангельской области от 6 июля 1999 г. № 135-23-ОЗ «О государственном долге Архангельской области».

2  Например, в 2001 г. Правительство РФ было наделено правом предоставлять бюджетные ссуды бюджетам субъектов РФ на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении регио­нальных бюджетов (см. ст. 55 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2001 год»); в 1999 г. бюджетные ссуды предоставлялись на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих в том числе в связи с несовпадением сроков возврата средств в региональные фон­ды, государственной финансовой поддержки досрочного завоза про­дукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности (см. ст. 56 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год»).

588

Финансовое право России. Особенная часть

При оформлении правоотношений по государственному кре­дитованию могут предусматриваться меры контроля (дополни­тельно к установленным бюджетным законодательством), обес­печивающие целевое использование выделенных денежных средств. Нецелевое использование государственных кредитных средств образует состав финансового правонарушения и влечет применение мер ответственности в соответствии с БК РФ.

Целевую направленность имеют и правоотношения, в кото­рых государство выступает в качестве заемщика. Так, ст. 13 Со­глашения об учреждении Европейского банка реконструкции и развития (Париж, 29 мая 1990 г.) устанавливает, что «Банк принимает для того, чтобы средства от какого-либо займа, пре­доставленного или гарантированного Банком... использовались только в целях, для которых Банк предоставил указанный займ...»1.

Принцип обеспеченности означает предоставление заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату госу­дарственного кредита. По различным причинам должнику не всегда удается выполнить финансовые обязательства перед го­сударством, а некоторые субъекты сознательно уклоняются от погашения государственного кредита. Поэтому государство вы­нуждено гарантировать возврат выданных кредитов посредством применения к имуществу должника мер, установленных п. 3 ст. 76 БК РФ.

БК РФ содержит следующий закрытый перечень способов обеспечения исполнения обязательств по возврату бюджетного кредита: банковские гарантии, поручительства, залог имуще­ства, в том числе в виде ценных бумаг или паев. БК РФ устанав­ливает два обязательных требования к имуществу, представляе­мому для обеспечения государственного кредита: размер обес­печения должен полностью (на 100 процентов) покрывать сумму государственного кредита; обеспечение исполнения обя­зательств должно иметь высокую степень ликвидности.

При неспособности заемщика обеспечить исполнение обяза­тельств по государственному кредиту названными способами бюджетное законодательство исключает возможность предос­тавления кредита за счет публичных денежных средств.

1 Международное публичное право: Сб. документов. Т. 1. М., 1996.

Глава 23. Государственный и муниципальный кредит                    589

Принятие в обеспечение имущества низкой ликвидности является нарушением бюджетного законодательства и основа­нием для привлечения к ответственности должностных лиц, допустивших выдачу бюджетных кредитов с нарушением уста­новленного порядка.

Принцип обеспеченности кредитов проявляется не только в тех правоотношениях, где государство выступает в качестве кре^ дитора, но и тогда, когда государство вынуждено осуществлять внешние заимствования. Так, в ст. 14 Соглашения об учрежде­нии Европейского банка реконструкции и развития в качестве основного условия предоставления займов и гарантий названа максимальная безопасность вложений банка посредством предо­ставления поручительства в отношении возврата суммы займа.

Принцип срочности означает предоставление или привлече­ние кредита на определенное время, по истечении которого он должен быть возвращен- Срок по договору государственного кредита может быть определен действующим законодатель­ством, кредитным или иным договором. Например, в соответ­ствии с БК Рф долговые обязательства Правительства РФ могут предоставляться на срок от одного года до 30 лет.

Принцип возвратности государственного кредита означает возвращение выданной денежной суммы кредитору. Возврат кредита может осуществляться двумя способами:

вся сумма кредита возвращается по истечении срока разовым платежом;

в соответствии с договором государственного кредита допус­кается возврат денежных средств частями. Важно отметить, что в этом случае проценты за пользование кредитом начисляются только на оставшуюся (невозвращенную) часть.

Принцип возвратности относится не только к действиям должника. Уполномоченные государственные органы, представ­ляющие государство в кредитных правоотношениях, обязаны предпринять все предусмотренные законодательством меры по взысканию задолженности. Для реализации этой обязанности уполномоченный государственный орган вправе обратиться в суд в порядке искового производства или в арбитражный суд с заявлением о принуждении к исполнению денежного обязатель­ства перед государством либо о возбуждении производства по Делу о несостоятельности (банкротстве) в отношении должни­ка, имеющего непогашенную задолженность.

590

Финансовое право России. Особенная часть

Финансовым законодательством предусмотрено несколько гарантий возврата временно выданных государственных денеж­ных средств. В частности, согласно ст. 76 БК РФ бюджетные кредиты могут предоставляться юридическому лицу только при отсутствии просроченной задолженности по ранее предостав­ленным бюджетным средствам на возвратной основе. Обяза­тельным условием предоставления государственного кредита является проведение предварительной проверки финансового состояния получателя кредита. Предварительный финансовый контроль может быть осуществлен финансовым органом соот­ветствующего территориального уровня либо по его поручению иным уполномоченным органом.

www.adhdportal.com


Смотрите также

sdfsdg

sdfsdg


400121, Волгоград, ул. Елецкая 21, офис 216

тел.: 8-927-500-9019
СТИНС - Кредитно страховой центр © 2019
Все права защищены. Карта сайта.